观点：资源型城市生态保护大有可为

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党的十八届三中全会将生态文明建设提到了更加突出的位置。习近平总书记年初考察内蒙古时指示“内蒙古生态如何，不仅关系内蒙古各族群众生存和发展，也关系华北、东北、西北乃至全国生态安全，要努力把内蒙古建成我国北方重要的生态安全屏障”。如何做好生态保护这篇大文章，是摆在我们面前的一个十分重要的课题，更是时代赋予我们的光荣历史使命，特别是对于鄂尔多斯这样一个生态较脆弱的资源大市，既要保护好生态环境，又要保证发展所必需的煤炭资源开采量，任务十分艰巨而紧迫。通过党的群众路线教育实践活动中的深入学习和认真调研，笔者认为，做好资源型城市生态保护工作至少要做好以下四个方面的工作。

　　做好国土空间开发规划是生态保护的基础所在

　　十八届三中全会提出“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”。习近平总书记在考察内蒙古时指示“要加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式”。做好可持续发展和生态保护工作，必须将国土空间开发规划作为生态保护的战略性、基础性和约束性措施予以落实，从源头上保护生态，推进可持续发展。要进一步按照“8337”发展思路和“优化结构、保护自然、集约开发”、“经济生态效益相统一”的要求，以构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局为主线，坚持自然条件适宜性开发、区分主体功能、根据资源环境承载能力开发、控制开发强度、调整空间结构、提供生态产品的理念，进一步研究制定国土空间开发规划，划定生态空间开发管制界限，切实形成科学的国土空间开发导向，实现点上开发面上保护。要按照习总书记考察内蒙古讲话精神和内蒙古自治区“8337”发展思路，科学合理编制土地利用总体规划、城镇规划及产业发展规划，促使工业向园区集中，居民向城镇集中，切实保障生产空间节约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

　　要按照十八届三中全会“健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”要求，根据生态建设进程，适时调整优化开发区、限制开发区和禁止开发区，不断完善三区规划。有必要改进禁止开发区农牧民搬迁转移等有关规定，可以允许禁止开发区不具备转移条件的农牧民进行生态建设，并采取以奖代补的方式给予鼓励和扶持，发挥他们的优势，减少生态治理成本。政府可以通过扶贫等方式改善他们的生产生活条件。

化解煤炭资源开发中生态破坏和资源浪费问题迫在眉睫

　　首先，要进一步提高煤炭企业准入门槛。十八届三中全会提出“推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”。落实这一政策，就必须严格煤炭企业准入，进一步提高新设煤炭企业产能、现代化开采工艺水平、环保要求、资源转换率、资源开采“三率”水平等一系列硬性指标，不达标的坚决不予批准建设。坚持供需平衡和保持煤炭市场价格稳定的原则，产能过剩、市场需求不足时，要及时压缩产能。当前全国煤炭市场产能过剩，特别是鄂尔多斯煤炭滞销严重，目前不宜再审批新的采矿权。同时，要切实保障国家战略资源，留足后备资源。只要规划好、布局好，就可以有效促进集约开发、均衡协调发展。

　　其次，要切实畅通煤炭运输通道，减少中间环节造成的资源浪费和环境污染。由于铁路运力不足，鄂尔多斯相当一部分煤炭产品要靠公路长距离运输，运输成本占到煤炭港口价格的一半，并且是用高级能源运送低级能源，浪费十分严重。2013年，鄂尔多斯市原煤产量6.3亿吨，销售5.7亿吨，其中区外销售4.5亿吨，铁路运输占51%，公路运输占49%。加快专用铁路建设意义重大。按照十八届三中全会“让一切劳动、知识、技术、管理、资金的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流”的要求，下放资源型城市专用铁路建设审批权，由地方政府或企业根据需要自主建设。通过煤炭企业联合出资或民间资本参股的形式加快专用铁路建设进度，实现自主建设、自主管理、自我服务。

　　再次，要加快推进资源就地转化进程。作为资源大市，鄂尔多斯煤炭产品就地转化处理能力严重不足，不到原煤产量的1/5，煤炭收益主要靠外销实现。煤炭大量外运，引发资源浪费、环境污染、运输压力一系列问题。解决这些问题，就要按照习总书记在考察内蒙古时所作的“把资源型产业发展重点放在资源转化增值上，改变简单的挖煤卖煤、挖土（稀土）卖土的粗放型资源开发模式。要提高资源综合利用率和产业精深加工度，把资源转化增值这篇文章做好”指示和内蒙古自治区党委、政府提出的“把内蒙古建成保障首都、服务华北、面向全国的清洁能源输出基地”的要求，尽可能将煤炭产品就地转化为清洁能源。具体工作中，要加快煤炭企业兼并重组进程，切实提高煤炭生产集中度，并制定切实措施鼓励煤炭企业延伸产业链，逐步提高转化率。预留煤炭资源要发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高资源转化率和转化效益。国家在项目核准、环境容量和用水指标上要给予相应倾斜支持。

　　第四，要进一步提高资源利用率。资源利用率低是全国存在的共性问题。目前我国矿产资源回收率和共伴生矿产资源综合利用率比国外先进水平低20个百分点，提高资源利用率的空间很大。按照十八届三中全会提出的“健全能源、水、土地节约集约使用制度”的要求和习总书记考察内蒙古讲话精神，进一步建立健全覆盖勘探开发、选矿冶炼、废弃尾矿利用全过程的激励约束机制，引导所有环节的生产企业自觉节约利用各种资源，提高废弃物的资源化水平。一要提高标准。参照国际标准，将“三率”指标提高到一个新水平。二要加强日常监管。相关部门在日常监管中将“三率”指标作为重点检查内容进行监督。三要严格年度检验。“三率”指标不达标的一律不予年检。坚决扭转煤炭生产企业重效益、轻责任的态度。四要加强鼓励引导。矿山企业采用新技术、新工艺和新装备，提高矿产资源开采回采率、选矿回收率和综合利用率的，在矿产资源节约综合利用以奖代补、示范工程专项资金等方面给予优先支持。

　　加大矿山地质环境治理力度势在必行

　　按照十八届三中全会提出的“健全生态环境保护的体制机制”的要求和“谁破坏、谁治理”的原则，突出抓好以土地复垦为主要内容的矿区环境综合治理。要切实落实企业治理主体责任，重点抓好露天煤矿土地复垦，开采一段，复垦治理一段，确保治理成效。闭坑矿山要严格进行验收，治理未达标的，及时利用企业存储的地质环境治理保证金进行治理，确保治理质量。

　　对于难以确定复垦治理义务人的历史遗留工矿废弃地和无主的计划经济时期遗留的矿山地质环境问题，一方面要加大政府投资治理力度，从矿业权价款中提取一定比例的资金进行治理；另一方面，按照十八届三中全会提出的“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理”的要求，积极鼓励和引进社会资金进行治理，经验收合格后，给予相应的财政补贴。从事农、牧、林、水产业生产的，经旗区人民政府批准，可优先确定复垦治理单位或个人使用。

　　改革和完善土地管理政策非常必要

　　鄂尔多斯市有大面积的沙漠、戈壁等未利用土地。沙漠面积116.58万公顷，占该市总土地面积的13.4%。从近年来的治沙经验来看，通过科学合理的治理，在沙漠、戈壁等未利用地可以产生很好的生态和经济效益，应该加以引导和鼓励。近年来，鄂尔多斯市21家林沙企业带动农牧户12万户，提供就业岗位近两万个。建成恩格贝、响沙湾等生态旅游景点20多处，不仅有力促进了生态建设，而且实现了生态、经济和社会效益多元共赢。因此，应进一步完善沙漠、戈壁等未利用地使用政策，鼓励开展生态和生产建设，在不破坏环境和生态的前提下，使用国有沙地等未利用地进行生态建设的，可划拨使用；使用集体沙地等未利用地进行生态建设的，可实行“只征不转”政策；使用沙地等未利用地进行开发建设的，可免收新增建设用地使用费，激发投资者的积极性，促进沙漠治理、生态绿化，缓解建设用地指标不足的问题，减少生产建设占用其他优质土地数量，实现一举多得。