他山之石：美国城市化给我们的启示

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毫无疑问，城镇化是当前最热门的话题之一。中国的城镇化之路该如何走？各种观点你方唱罢我登场。对于我们国家来说，城镇化是个新鲜事物，没有前人的经验可言。但是，对于欧美发达国家来说，他们早已经走完了城镇化的道路。他山之石，可以攻玉，了解美国的城镇化发展模式，必将给我们带来新的启发。

　　城市化是西方国家的叫法，中国则叫“城镇化”，主要是因为西方国家把几千人、上万人的小镇也叫城市，如美国，共有大中小城市1.9万个。城镇化是现代化的必由之路，也是现代化的重要标志，它是伴随着工业化发展，非农产业向城市集聚、非农人口向城市集中的自然发展过程。

　　世界城市化出现过两次浪潮。第一次浪潮是以英国为代表的欧洲城市化。英国城市化相伴工业革命而生，英国是世界上第一个完成工业革命的国家，也是第一个城市化水平超过50%的国家（1851年），更是当时世界上最先进、最发达的国家。第二次浪潮是以美国为代表的北美洲城市化。美国城市化比英国晚了整整100年，城市化率从1860年的20%起步，增长到1950年的64.15%，用了近100年时间。

　　中国是世界上最大的发展中国家，中国在走向现代化的过程中，城镇化是绕不过的坎。

　　城镇化不能拔苗助长

　　1776年美国独立后，究竟以什么立国曾有过一段争论，当时的国务卿杰弗逊主张以农业立国，反对城市化；而财政部长汉密尔顿则主张以工业立国，走城市化路子。华盛顿总统采纳了汉密尔顿的意见。正是由于华盛顿总统的远见卓识，把新生的美国带上了工业化、城市化的路子，工业化推动着城市化，城市化又反过来促进工业化，两者并驾齐驱，相得益彰。

　　美国的经验说明，城市化不是可有可无的东西，它是国家走向现代化的必然选择，必须有所作为；同时城市化有其自身发展规律，必须因地制宜、因势利导，顺势而为、循序渐进。

　　中国人多地少，适宜城市化开发的面积仅占国土面积的3%，水资源、能源和矿产资源相对短缺，生态环境比较脆弱，自然灾害频仍，因此，推进城镇化面临巨大的挑战。

　　目前我国常住人口城镇化率仅为53.7%，而户籍人口城镇化率更低，只有36%左右，要达到发达国家80%的平均水平，还有相当长的路要走。我国城镇化是从1978年改革开放以后起步的，当时的城镇化率是17.9%。不少专家预测，我国城镇化的顶峰值大约是70%（户籍人口）左右。按此推算，我国约在2050年才能基本完成城镇化。

　　城镇化要以城市群为主体形态

　　法国地理学者戈德认为，城市群是城市发展到成熟阶段的最高空间组织形式，是由地域上集中分布的若干城市集聚而成的庞大的、多核心、多层次的城市联合体。一般来说，城市群内往往以一个或两个特大城市为中心，以一定的自然环境和交通条件为基础，经济联系紧密、产业分工合作、基础设施和公共服务设施共建共享。

以美国为例，目前美国共有四大城市群，即东部的波士华城市群，中部的芝加哥——匹兹堡城市群，西部的旧金山——洛杉矶城市群，南部的达拉斯——休斯顿城市群。

　　我国当前也把发展城市群作为城镇化的主体形态和主要实现形式，也是基于对国际国内城镇化的分析和研判而作出的科学决策。中央政府提出优化提升京津冀、长三角和珠三角城市群，培育发展成渝、中原、长江中游、哈长等城市群，这对作为长江中游城市群重要组成部分的长株潭城市群是个千载难逢的机遇。

　　湖南省对长株潭城市群之间的协调现主要由长株潭两型办承担，应充分发挥其对三市政府的协调和监督作用，破除行政壁垒和体制障碍，真正实现三市规划、产业、基础设施和公共服务的一体化。在发挥两型办作用的同时，可以大力培育一批非政府组织，如湘江水资源保护协会、长株潭生态绿心地区保护协会等，通过民间组织的力量，以弥补政府资源的不足。

　　坚持走低成本、质量型城镇化的路子

　　在美国搞建设，低成本并不等于就是低质量，成本与质量完全可以实现统一。美国人非常尊重规律、恪守信用、遵守法治，项目前期论证充分，建设过程精益求精，不存在抢工期和偷工减料的问题，也不存在只顾速度、不讲质量的献礼工程，更没有预算超概算、决算超预算的现象。举世闻名的金门大桥1933年1月动工，1937年5月通车，工期历时四年之久，运行了近80年仍很健康。美国建筑平均使用寿命在70年左右，而我国不到30年。

　　美国是资源十分丰富、经济特别雄厚的国家，但美国在城市建设过程中仍然非常“小气”。在中国城市当今木质电线杆基本绝迹，但在美国像华盛顿这样的大都市，木质电线杆却随处可见。美国高速公路中间隔离带多是草沟，两侧是原生态的树木杂草，很少人工绿化，路灯照明的能源是太阳能，既漂亮美观，又生态环保，还节约资金。湖南省有的县城用清一色的华灯作路灯。一些地方在园林绿化中则是砍大树种小树、砍古树种新树、砍土树种洋树，砍树种草、砍草种花，乐于面子工程。

　　坚持走环境友好型城镇化路子

　　美国从政府到民间组织再到普通群众都有很强的环保意识，注重人与自然的和谐共存以及人口、经济、资源和环境的协调发展。新泽西州纽瓦克市紧邻纽约市曼哈顿区附近有几千亩湿地，为了保护这片湿地、改善纽约市环境，纽约市每年给予纽瓦克市1亿美元的补偿。

　　鉴于煤、石油、天然气等化石能源对环境污染严重，近年来美国大力开发利用太阳能、风能、生物质能、地热能、页岩气等可再生能源和清洁能源。

　　作为“汽车轮子上的国家”，绿色交通在美国也得到了广泛推广。我国也不能无止境地发展小汽车，如果让小汽车成为城市主要的甚至唯一的交通工具，那将会是城市的灾难。城市发展到一定阶段，应严格控制小汽车，大力发展快捷、方便、大运量的公共交通，实施公交主导城市空间布局战略，在轨道交通站场尤其是枢纽站应建设高容量高密度的城市综合体，尽可能缩短通勤距离，实现职住基本平衡，降低人们的生产生活成本。

　　城镇化要靠产业化来支撑

　　城市化与产业化有如孪生兄弟，没有产业支撑的城市必然空心化、萎缩化。如美国的底特律，曾经是美国汽车工业代名词，如今已是废墟一片。

　　近几年，奥巴马总统提出制造业回归，在全美上下已形成共识。尤其是随着美国能源逐步自给，制造业在美国国内的综合生产成本已与发展中国家基本相当，甚至还有竞争优势，尤其是像苹果公司这样的高端制造业纷纷从国外撤资回美办厂。现在国内不少地方之所以出现空城、睡城、鬼城，就是把城市化与产业化割裂开来，如果只重安居、不重乐业，城市终究难以可持续发展，尤其是在美国提出制造业回归的新形势下，中国城市面临的挑战将会更加严峻。

　　城镇化要靠规划来统筹

　　有人说，城市化是火车头，规划就是铁轨。美国对城市规划十分重视。作为联邦制国家，美国规划的事权基本在州政府和地方（县、市）政府，且主要在地方政府。美国规划事务分为发展规划和开发管理两个层次，其中发展规划相当于国内的总体规划和专项规划，开发管理主要包括区划、土地细分和场地规划审查。发展规划只是纲领性和指导性文件，开发管理主要是由法定区划完成的。

　　美国规划的权威性很高，在没有完成区划条例修改程序前，所有项目必须严格按区划条例执行。如马里兰州蒙哥马利县百塞斯塔市上世纪80年代规划时建筑高度不能超过210英尺，公共建筑总量不能超过1100万平方英尺，到目前仍执行得很好。华盛顿市区有一条不成文的规矩，所有建筑物高度不能超过169米的华盛顿纪念碑，迄今为止依然如故。

　　在推进城镇化过程中，我们应向美国学习，进一步强化规划意识，既要重视规划，更要尊重规划，对规划的制定和修改应严格遵守其程序和条件，尤其是要广泛吸纳专家和公众的意见。规划是政府最大的资源，规划的节约是最大的节约，规划的浪费是最大的浪费，要通过控制性详细规划和专项规划保证规划落地。规划是公共政策，其主要职能是统筹城乡空间资源分配、空间建设和空间管治，维护公共利益，保障公共安全。特别是在当前生态文明建设的大背景下，规划应从扩张性规划转向优化空间布局的规划，努力构建生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山青水秀的空间格局，以保障城市化健康发展。