中国当前正在努力探索新型城镇化的道路，新型城镇化的核心关注应该是在这个历史阶段上的城镇化发展怎样继续进步。在城镇化发展的同时历史阶段往往面临不同的任务、不同的问题。
“城市病”是在城镇化发展过程中所出现的困境，其实质问题是城镇化不能升级到更高阶段。不能继续升级，就会在城镇化初期表现出“贫困陷阱”、城镇化中期出现“转型陷阱”，以及城市化高级阶段的“创新陷阱”。转型陷阱也就是通常人们说的中等收入陷阱，实际上是中等水平的城镇化的结构性陷阱。具体来说，就是在这个时期，存在城乡二元结构、城市内部难以实现中产阶级化的结构提升和社会整合、产业结构上难以从劳动密集、简单加工产业过渡到创新型经济结构、社会利益的分化扩大和社会冲突加剧，等等。也就是说，中等收入陷阱是城镇化中后期不能升级到更高阶段的一种结构性困境，因此中国当前阶段下的新型城镇化发展更主要的任务是突破“结构性的转型陷阱”。
城镇化发展具有后发优势，在于先发展国家在城镇化道路的探索中，提供了应对城镇化发展的正面和反面的借鉴，以及提供了新的发展思路和发展工具，提供了从先发展地区扩展出来的转型升级的产业体系。因此新型城镇化需要具有一种不断升级的眼光，从自己的比较优势出发，来实现经济结构上的结构性升级、社会结构上的结构性融合、政治结构上的结构性协商、文化结构上的结构性继承，并因此将城镇化推进到更高水平，带动区域发展和实现稳定持续的经济增长。
当前中国处于中等收入阶段和城镇化中后期，向更高阶段的城镇化升级的新型城镇化面临五个主要的结构性转型任务：
第一是从非农化到市民化，即逐步实现城乡一体化的城镇化发展。城镇化初期主要的任务是通过工业化解决就业问题，因此非农化是这个阶段城镇化发展的核心任务。非农化过程在城镇化初期是发挥积极效果的，但是到了城镇化的中后期，其所出现的市民化不足带来的结构性问题则表现得越来越突出。具体来说中国的城镇化水平已经达到53.7%，但是用户籍口径来衡量的城镇化水平只有35.2%。市民化不足和城乡制度性壁垒扩大了城乡差异，扩大了城市内部分化。同时，由于市民化不足带来储蓄率较高、消费率不足。市民化不足也同时带来企业和劳动者自身的人力资本投资不足，不仅企业缺乏动力对流动性的劳动者进行投资，缺乏稳定市民化预期的劳动者也不愿意增强自身人力资本投资。因此，当前城镇化发展的核心问题是重视市民化和社会融合，在社会结构上形成新的中产阶层、在经济结构上培育出新的创新性经济的主体和增加内需。从“非农化的城镇化”到“市民化的城镇化”的升级，就成为当前时期新型城镇化的第一个突出任务。
第二从城市体系的结构上，需要从片面强调中小城市和小城镇的发展转向更加重视区域城镇体系和城镇群的发展。在城镇化初期，城市的工业化薄弱，因此城镇化从离土不离乡起步，然后逐步通过小城镇和中小城市向更高层次演进。“小城镇大战略”构成1980-1990年代中期以来中国城镇化发展的核心战略。1990年代中期到2005年则出现了大城市数量和大城市容纳人口数的快速增长，实际上人口数据显示中国已经进入大城市驱动的城镇化发展阶段。到了当前城镇化中后期，东部沿海的若干特大城市和巨型城市已经出现多中心化的新态势、城镇化水平的提高也使得在一些典型区域形成庞大规模的城市群和城市区域地带。
因此城镇化战略已经不能用“积极发展中小城镇、严格控制大城市和特大城市”的传统的城市化战略来加以指导，新型城镇化发展需要以城市群体系的一体化发展带动区域经济、支撑超大规模巨型城市的发展，完善城市体系的整体进步，以及在城市群内部加强一体化的基础设施和社会管理，能够进一步发挥集聚人口、提升城镇化规模经济和发展效率的作用。在这个意义上看，东部沿海类似北京、上海等特大城市已经不是单个城市，而是多个城市构成的大都市圈，并整合在一个庞大的城市群体系中。对特大城市的发展策略不仅不应是严格控制，实际上是要强化城市体系的空间布局和空间联动性，推动城市群发展，增强巨型城市对城市群的整体辐射能力，才能够使城镇化从“中小城市优先的城镇化”过渡到“城市群为依托的城镇化”的新阶段。在这个新的城镇化框架下、针对不同地区的实际来支持有关大城市、中小城市和小城镇的发展。在这个意义上，城镇化中后期的中小城市和小城镇发展，与城镇化起步期的离土不离乡的农村城市化，具有不一样的产业定位和功能定位。
第三，产业结构和经济发展方式的提升。在劳动力无限供给和城市产业就业能力不足的约束下，城镇化初期的经济动力必然是以简单劳动力密集投入、低成本劳动力使用和资源环境的耗竭性使用为基本模式的要素投入型城镇化。但是随着城镇化过程中劳动力无限供给的局面变化，劳动力成本上升、污染加剧和资源环境支撑能力恶化，传统城镇化发展必然面临劳动力要素难以支撑、生态环境要素难以支撑的局面。因此区别于发挥劳动力密集的优势，新型城镇化需要更加重视发挥人力资本的作用；区别于简单加工的粗放经济，新型城镇化需要强调创新和创业的发展；区别于更加依靠土地和资源环境的粗放投入，新型城镇化需要重视要素使用效率的提高、实现生态友好和低碳发展的模式；乃至新型城镇化需要从过分依赖煤炭的能源结构，过渡到更多依靠新能源和提升能源效率的发展阶段，等等。通过人力资本、技术创新和低碳发展，才能形成城镇化过程中的新的比较优势，从“粗放投入的城镇化”转变为“创新驱动的城镇化”，并在这个过程中构造出城镇化发展新阶段的发展动力和发展空间。
第四，城市管理和城市治理的升级。随着城市人口集聚和城市向超大规模巨型城市发展，城市运行的复杂性增强了，城市风险的不确定性增强了，要求城市通过更为规范的科学管理来提升城市的品质。各种“城市病”如交通拥挤、住房贫困、社会治安水平下降、食品安全和污染问题等等，都相对反映出城市管理水平的不足。总之，治理一个数千万人口的巨型城市乃至上亿人口的现代化城市群地区，和一个几万、几十万人口城市的管理不能相提并论，新型城镇化需要适应城镇化的升级实现管理和治理的升级，从“传统城市的城镇化”过渡到“智慧城市的城镇化”。
第五，新型城镇化需要从更加重视利益的“土地和产业的城镇化”过渡到“以人为核心的城镇化”，重视人的幸福和福利进步。实际上城镇化天然就带来人口的福利进步，数据表明城镇化带来死亡率下降、预期寿命提高、教育投资提高、生态环保效率的提高和住房改善，等等，但是在城镇化结构矛盾深化的时期也更显著地表现出部分群体的福利和利益受到排斥和损失。所以新型城镇化的升级要从重视物到重视人，并在城镇化的升级中实现“城镇化使人的生活更美好”。
新型城镇化的目的在于不断提升城镇化的能级，过渡到城镇化发展的更高阶段。以城镇化为主线推动当前时期的结构性进步，才能突破转型期陷阱，实现经济增长、社会进步、生态环境友好、国家治理能力提高和人的福利增长。在这个意义上的新型城镇化，才是未来10-20年中国全面建成小康社会和建设现代国家的真实动力。■
（作者系复旦大学社会发展与公共政策学院教授）