新型城镇化新在哪里？

                                  ——访南京大学城市科学研究院院长、中国城市社会学会会长张鸿雁教授

    城镇化是一项庞大的系统工程，也是一场深刻的经济和社会变革。前不久召开的中央城镇化工作会议明确了六大任务，强调凝聚共识，以民之所望为施政之所向，翻开了我国城镇化发展的新篇章。中国的新型城镇化正以崭新的姿态昂首前行。

    就新型城镇化的话题，本刊采访了南京大学城市科学研究院院长张鸿雁教授。

本刊：中央城镇化工作会议勾画出了新型城镇化的清晰蓝图，在您看来，新型城镇化应该是什么样的？主要“新”在哪里？

张鸿雁：新型城镇化主要强调整体城市生活方式的推进。新型城镇化强调核心是“解放农民”，化“镇”为“市”，是以城镇为主体的一种城镇发展模式，特别是强调了四化一体。“新”就新在四化一体，中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化；“新”就新在是现代化进程中城市市民社会生活方式的建构。

    在新型城镇化中很重要的主题是如何“解放农民”，中央召开的农村工作会议也专门提到了让农民有尊严，让农民的职业有尊严，我认为这个思路是非常正确的。从这一思路出发，我从几方面来谈。

    第一是如何解决农民问题。“解放农民”，就是让农民从传统的劳动生活方式中解放出来，不再脸朝黄土背朝天地劳动，不再像以前生活方式，那样生活质量很低，要“解放农民”具体的步骤之一就是要减少农民，让农民成为城市人、城镇人，成为“都市农业”的生产者、建设者、享受者。在发达国家称之为“农业工人”。

    第二是“富民”和“福民”。让农民富有，让农民幸福，这是核心，是一个很重要的问题。这表现为中国现代化的发展模式问题，没有农民的彻底解放，现代化是不可能实现的，世界发达国家的农业人口只占总人口的10%左右。从夏商周开始，中国一直是以农业立国，农业生产一直占主导地位。几千年以来中国的农业人口一直占有绝大比例，到1949年中国的城市人口还不足10%，直到2012年，中国的城市人口才第一次超过了农业人口，这是一个历史性的变革。历史证明，一个单纯的农业国家是很难实现现代化的，特别是中国人口众多，仅仅依靠农业一定会落后挨打的。我在1999年就提出了“中国城市社会来临”的观点，中国的城市化是中等收入群体的增加，中国从2013年城市人口已经接近7个亿，新型城镇化能够解决的核心问题就是富民和福民。

    第三是让农民“换个活法”。像李克强总理所讲的，让农民过上城里人的好生活。但过上城里人的好生活不仅仅是满足简单的吃穿，关键是能够实现价值理想，能够实现一种人生观、价值观、理想观。“换个活法”就是让农村的老百姓进入城市后成为城市社会的一员，能够在为社会做更多的贡献的同时，而实现个体的人生价值，在总体上成为社会的创造者而不是成为社会的负担。

    第四是解放基础的生产力，集约利用土地资源，促进社会整体的进步。中国目前还有几十万个自然村落，虽然和以前比已经大大减少，但是分散的自然村落与大中城市比较，不仅占用土地较多，而且生活质量低下，合理的公共资源如教育、医疗和生活等不能集中管理和开发。有些农村的农民一户要占到一亩半到二亩，有的地方的宅基地达三亩以上。让农民走进城镇、走进城市，实际上也是对我国土地资源的再开发和再利用。中央的会议谈到要确保、严保耕地红线，就是在保障国计民生的基础，释放新的生产力。新型城镇化通过一定的人口集聚使更多的土地解放出来，使土地发挥更高的价值，最终使土地真正成为国家建设的资本化要素。 

    我所认为的新型城镇化必须是法制化前提下的城镇化。在《社会学研究》2013年第5期中我发表的文章中有集中的反映，相关的观点提出来后有很大反响，仅在微博上就是6万多点击。其主要内容是“合规风险管理型城镇化”，即精准型管理模式，针对中国特有权力结构提出“约束性城镇化”理念。具有核心六要素：1、区域核产业与就业系统规划；2、紧缩型土地优化利用系统规划；3、公共福祉和社会保障系统规划；4、历史记忆保护系统规划；5、生态循环发展系统规划；6、人的现代化行动引导规划。      

本刊：“新型城镇化”是对原有城镇化存在的问题进行修正。那么您认为原来的旧型城镇化道路存在哪些问题或不足？    

张鸿雁：以前的城镇化有成就，也有很多问题。从城市化到城镇化在提法上是有变化，但是，必须明确地说，新型城镇化和城市化没有本质的区别，或者说城市化与城镇化本质是一样的，即同样是城市生活方式和城市文明的普及。

    现在在中央的整体战略发展中，对特大城市的城市人口考虑要有一定的限制，这只能说是一种权宜之计，不能解决大城市问题本质。我们强调的城镇化和城市化同一性，就是让人们知道城市生活方式的意义和城市文明普及率的意义，两者的同一性在于：推广新的城市生活方式是一样的；二是推广生活与人生的理想价值目的是一样的；三是两作者作为市场经济的载体是一样的。城市化和城镇化只是在强调侧重点上有区别，一个是城市化的整体，一个是强调化“镇”为“市”。但是，新型城镇化也必须强调以大城市为主导，以多元的城镇化发展模式为主体，而且在中国一定要形成多元化的、多类型的、多样态的城镇化，必须根据中国不同区域和经济的状况推进城镇化的模式。所以中国在这次新型城镇化过程中，从顶层设计来讲要有新的思路，主要是强调对新型城镇化要分类指导，要划分区域化的城镇化模式，而不能是中国城镇化“一盘菜”和一种模式。

    如果说以前的城市化有什么不足，那么，第一个不足是把全国的城市化视为一种类型和一种模式，不加区别地用一种政策来指导，这必然出现失误。因为中国社会经济发展的区域差异非常大，在当代中国社会发展中，有传统的工业化社会类型区域、有新型工业化社会类型的区域、还有后现代社会区域如上海等，当然还有以工业为主农业为辅的欠发达地区的社会类型以及传统的自然经济社会类型的区域等，面对这样的多梯度社会结构，在推进新型城镇化的过程中，一定要强调区域化、类型化、分层化。

    第二个不足是在城市化的整体顶层设计上缺乏宏观、中观和微观的结合管理和规划。特别是对中国来说，城市化的顶层设计不能过于宏观，要分层设计、分层规划，有的需要宏观指导，有的需要中观管控，也有的需要进入微观层面的规范化管理。三个层面有机结合才能达到有效指导功能。

    第三个不足是以往的城市化建设缺乏中国本土化的城市化理论。这也是以往的城市化进程中存在的关键问题之一。这么多年的城市化理论主要是靠西方的城市化理论来指导，包括工业化理论、后现代化理论、城市花园理论等都是西方建构的理论，我们不能不汲取世界的优秀城市化理论，但是我们更缺乏具有自己特色的本土城镇化理论，因此，在城市化的发展中重走了西方城市化的老路，从工业化到城市化，而且工业化过重造成了很多新的社会问题。当代中国出现的严重雾霾现象就是这一结果的证明。

    中国的城镇化一定要考虑中国的特殊国情。一些专家在谈到城镇化特别是谈到城镇化的比较时，总是和西方发达国家相比较，这是非常需要的，但是一定要建构一个可比性的关系和可比性的方式。我们必须要认识到，中国的城镇化、城市化和西方的城市化有很多不同。如首先是起点不同，西方几乎有了近200年的城市化过程，在1850年英国就成为人类历史上第一个城市人口超过农业人口的国家，而当时的中国城市人口只有10%。其次是人口和土地比例不同，如法国、英国只有几千万人，美国两三亿人，土地占有空间、使用空间要比我们充分，可适合居住的空间要比中国比例高。如澳大利亚一个国家只有不到三千万人，才相当于中国一个特大城市的人口，所以中国的城镇化和西方的城市化模式不可能走同样一条道路，更不能完全是先工业化再城市化、后城市现代化，不能走先污染再治理的老路。我们已经走过像西方这样的弯路了，工业化污染再治理，至今还没有找到适合中国治理的一条道路，这是现在应该反思的大问题。

    还有一些问题就是诺大个中国，在治理国家政策上，很多底层智慧不能上达，不能从不同的角度和阶层来提出城镇化策略和理论模式。如果能够更充分利用底层智慧，对创造健康型的城镇化是大有裨益的。

本刊：中央城镇化工作会议中着重提到要避免过去的大拆大建，推进质量型城镇化，您认为应该如何处理好城镇化过程中速度与质量的关系？

张鸿雁：中国城镇化30年来的确是超速度的。中国的城市化发展水平30年走过了西方一两百年的路程，这个路程走得如此之快的主要原因是中国的城镇化是“制度型”推进的城镇化，是政府推进的城镇化，是自上而下的城镇化。规划是政府管理的，资金投入是以政府为主的，项目建设是政府引导的，人口规划在理论上是政府规定的……这样的城镇化有它的优势，规模大、改革力度强、投资力度也大，但其缺点就在于过度表现政绩的行为和行政行为，容易造成社会问题。从发展需要的角度看，大拆大建成为了中国城镇化的一个表象。单就大拆大建的问题来讲，也要分两方面、两种形态来说。一方面，有些城市的大拆大建引发了一些社会矛盾，特别是有些城市过度商业化开发，出现房地产拆迁直接造成社会冲突现象，这是一种典型的社会问题，需要政府来改进和改革的。另一方面，也有些城市的大拆大建是取得了一定成就的，像沈阳、无锡、郑州等。在1950年代以来的中国老工业城市中，存在大量的生活质量低劣的棚户区，不大拆大建无法解决问题。就是大拆大建也要看实际情况、具体情况，要有个辩证法的分析。

    那么怎么保证质量问题呢，我感觉有这样几条。一是顶层设计和相关法律法规及政策的合理性与科学性。这在国外是受到高度重视的，在日本、加拿大、澳大利亚都有专门的顶层设计小组。建立规范性的、法制性和可操作的城镇化推进体系与制度，要首先建立一些专门的，与型新城镇化有关的一系列法律法规，设立一些可规范性要求城市化内容，包括规划范畴的说明，创造一个可控制的新型城镇化体系。

    二是创造合理的拆迁规范。与市场经济关系结合，创造政府引导型的市场运作模式，让被拆迁户获得应该获得的合法利益。在利益主体上，要强调为大众负责，为历史负责，而不是为少数开发商负责，更不要仅仅为富人负责，而是要对老百姓——被拆迁户负责。

    三是要尽可能创造被拆迁地区的原住民的回迁机制。在条件允许的情况看，一部分被拆迁地的原文化要保留，而且既要保护原文化的精神，也要保留原文化的物化的景观，这也称为城市“地点精神”和“场域精神”核心价值元素。从更高的层面说，这也是城市战略的重要组成部分，是城市记忆特别是一个城市的集体记忆的主要内容，一个城市如果没有了记忆，城市就失去了可持续的文化价值，城市的“原文化”要素是可以创造“城市文化资本”的主要元素。

    四是要推行质量精准管理的城镇化模式。每个城镇化的管理要有专门的部门和机构进行管理，比如好多乡镇和县不具有规划能力，甚至没有专业的规划人员。从目前的一些城市发展情况看，各种各样的规划满天飞，费用消耗大，按照发达国家城镇化的经验，城镇化可以进入质量管理体系，形成精准型的城市化，而不是运动型的城镇化。在质量精准型的城镇化管理体系下，要明确规划人员、规划群体的责任关系。城市规划、设计人员要像建筑师一样对城市规划负法律责任，不是像中国普遍存在的问题一样，规划完就走人。这在西方已经明确规定，作为规划人员要考虑规划后续责任，是否规划有效，是否责任到位。在中国有些城市的规划还没实施就已经得奖了，这是很可笑的一件事。

    五是要建立并完善城镇规划设计管理程序，强调程序的合法性。包括审批程序、规划流程程序、专业鉴定程序、后续跟踪服务的法律程序等，法律程序的公正性是保障城镇化质量的基本前提。在一些发达国家既有城市法、又有国家法，其中对城市规划、设计人员都有明确的规范性要求，如美国相关部门有“城市规划设计人员手册”，其内容包括对城市规划人员的职业道德、职业操守的要求等。另外，城市规划要政府和市场结合，很多城镇的规划成为了政府职能部门的一个工作内容，很多规划部门是被城市政府养的一个机构，其规划的项目所划拨的资金成为政府的直接开支，而且这样的规划本身缺乏市场竞争机制。

本刊：“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”您对这一观点怎么看？城乡一体化是否意味着“去农村化”？

张鸿雁：很多人不了解西方城镇化的发展模式就在这。在后工业社会的城镇化过程当中，像上海、杭州等大城市达到了一定程度，交通发达、通信手段发达、私家车发达、公共设施发达了的时候，其城镇化的本身已经不在于人们是否搬到城市中心去居住，而在于城市生活方式的普及，即使生活在原农业地带的小城镇里，却也和城市的生活方式联系成一体，甚至是比大城市中心区的生活质量更高。在美国，有70%的居民住在中小城镇里，德国也是这样。比较特殊的少数像日本、韩国等是“一极化”发展，因为由其本身国家的特殊情况决定的，韩国只有4千多万人，其中共有一千五、六百万人居住在首尔。日本东京区大约有近三千万人，这种也是一种发展模式，每一种模式都有其优势和劣势的一面，这是事物存在的必然。

    前述已经说明，未来的城镇化就是城市生活方式化，如在美国，一些人虽然住在小城镇里，但其实是城市生活；有的人虽然也是从事农业生产，但不是全指农民，而是农业工人。我们中央领导到欧洲去调研农业生产，如庄园和小镇农业等，而其居住者都是白领或者是管理者及技术人员，这就是现代社会小镇生活方式的集中投影。如江苏省苏南地区将来的整体发展已经有这种雏形，而且这些小城镇、小郊区节点必然和大城市形成一体化网状地域结构。

    成功发展起来的小城镇经验告诉我们，小城镇要想获得发展就不能孤立发展，一定是大城市体系当中的一个构成部分，必须参与大城市的地域产业分工。从一定意义上说，新型城镇化也必须要发展大城市，并以差序化格局的方式，形成大、中小城市（镇）结构化发展的模式。中国的新型城镇化一定要采取多元化的发展模式，在中国这样的国情条件下，单纯发展小城镇是没有希望的，因为中国的土地人口比还较低，虽然这一次土地普查土地总量多出二亿多亩，但是仍然低于世界平均水平，单纯发展大城市也不能解决中国人口众多的矛盾，所以一定走以大城市为主体，大中小城市并举的复合型的城市化发展模式才能解决问题。

    新型城镇化不是农村化，也不是去农村化，而是农村人生活方式城市化。城市不单纯是人口的集聚，而是一种生活方式的实现，是一种价值理念的实现。马克思主义认为市民社会是历史真正的出发点和舞台，市民社会的价值在于人们在整体意义上的国家意识和民主意识，传统农业社会的农民是缺乏国家意识的。城镇化的变革实际上是国家整体价值的提升，是国家整体进步的表现。

本刊：新型城镇化要重视生态建设，不能以牺牲环境为前提。现在人们普遍关注城市雾霾问题，您认为新型城镇化能够破解中国的雾霾吗？

张鸿雁：这个我认为能够破解。不论是当年的芝加哥，还是当年的伦敦，还有日本东京等城市，都曾存在这样的问题，我所说的中国城镇化一直在走西方的老路就在这里，过度的工业化导致了城市的污染，包括现在的雾霾、高密度辐射等，就是因为没有走上中国化城市治理的道路。解决这一问题，不仅仅是要用新型城镇化道路来解决，而是必须解决整个社会产业转型、经济结构转型，创造新的发展模式。

    我提过一个“循环城市社会发展”理论，并出版了循环城市社会的学术专著，这里强调的不仅仅是循环经济，生产、回收、减量的清洁生产等，而是在传统生态城市的基础上，形成全社会循环的一种道德生存理念。德国和日本已经提出了国家《循环社会法》，《循环社会法》主要是一个全生产与生产的链条的建构。

    首先在政策上提出减排、减量、回收、循环、清洁和尊重自然政策理念，在法律上建构对人的生产和消费行为的规范，包括一整套法律道德体系的出台与管理。比如，目前中国出现雾霾原因是多元化的，除了工业业污染外，还包括各种生产工地的灰尘及传统落后的生活与生产行为造成的烟尘污染等。我曾在江苏、安徽、湖北、吉林和北京郊县等地调研，看到汽车行驶过程中扬尘十分严重；还有河北、山东等地制碳工业带来的污染也很大，虽然政府有某种限制，但由于其低成本、门槛低、好操作总是取缔不尽。中国社会还有很多陋习也会带来污染，如烧节杆等。因此，循环城市社会的发展模式是从政策到生产，从消费到生活习惯，再到个体的生产理念，是一个全面建构现代化和现代性的一种全新的生产方式的建构，是需要社会的全员参与的一种发展机制。中国雾霾的治理不是单项政策能实现的，也不是哪种生产形式能够解决的，必须创造一种新的发展方式，要强调循环社会空间价值的实现。这个价值实现要有明确的政策指向，即发展方式比发展本身更重要。同时相关的法制规定、产业模式转型、服务业经济的推广以及每个人行为的坚守都需要进入社会强管理的范畴，仅就垃圾科学处理的方式来说，如果没有个体对垃圾分类的严格行为保证所表现的科学分类，垃圾的全面科学利用也是很难做到的，这一点在日本有相对成功的经验。对环境、对自然的尊重的问题不难解决，关键是要有力度和执行力。消费道德、消费伦理、生产道德、生产伦理都要让更多的人知道，并使之深入人心才能够形成一个真正的循环社会，才能够真正促进中国式新型城市化的健康发展。

本刊：在新型城镇化建设中，您认为政府和市场应该分别扮演什么角色，发挥什么作用？

张鸿雁：实际上政府和市场从来就不是一对矛盾体，不是对立的，应该是互补的关系，而总有人愿意把两者对立起来说。在曼昆的经济学中就谈到了这样几个概念：市场不能解决穷人的生病问题、穷人的福利问题、穷人的住房问题，换句话说，市场经济的调节总是缺失的，政府就应该辅助市场解决市场解决不了的问题。市场配置中有一个基本原则，即产权的确定化，特别是私有产权的确定化，当所有的资源都有确定的主人时，市场经济配置才具有其科学性和合理性。所有权的确定价值意义巨大，法制先行、制度先行。就住房问题来讲，政府光打压房价是无法解决居民住房问题的，要找准位置，找到问题关键，政府自身应该知道做什么，怎么做。

    市场经济不是万能的，政府也不是万能的，我们说两者不矛盾的前提就是没有任何一方能单独存在，需要互补。在中国，新型城镇化建设还必须是要以政府为主体，因为它关系到国计民生和社会整体发展等问题。全部放给市场，穷人需求就没人管了，公共设施就没人建了。一个企业、一个房地产企业没有责任把公共资源无私地让给群众，只有在法律规定下资源配置模式才能分配到穷人手中。只有市场经济调节和政府的管理体制相结合，去建构一些相关的合理性，才能构成一个完善的市场经济结构体系。

本刊：通过对国内外一些成功典型的有益探索，您认为综合来讲城市化的成功经验有哪些？

张鸿雁：城市化成功经验有十方面，一是法治管控城镇化规划；二是城镇相对充分就业；三是特色城市生活文化空间；四是特色产业即“一镇一品”；五是城镇生态系统建构；六是城镇文脉挖掘与保护；七是城镇生活配套十分钟生活圈；八是景观建筑特色和空间正义；九是小城镇与大中城市结构构成网络；十是合理开发盈利模式。

本刊：新型城镇化建设既是挑战又是机遇，您认为新型城镇化建设会为哪些产业带来发展机遇？    

张鸿雁：一是在城镇基础设施建设上。公共设施建设、道路交通、水利、通讯等，包括相关的房地产业都会迎来机遇与挑战。

    二是农业科技产业、新型农业产业。新型城镇化会为农业专业化经济带来发展机遇。

    三是一些特色产业，如特色旅游产业、特色文化产业。一个新的小城镇要活，就必须有自己的独立特色，有专业产业化的形成。比如在珠江三角州一带，就有专门生产扇子的镇、生产拉链的镇、生产伞的镇等。特色镇产业的发展会风起云涌，不一定是局限于工业、旅游，还会包括文化产业、新型创意产业等，发展面越来越大。全世界有近50万个城镇，发达国家的城镇60%左右有特色产业，包括特色文化形成的发展机制。

    四是农副产品的新型发展。在江苏、浙江和安徽等已有一些成功经验，庄园经济、大农户、农场经济都形成了一种新的发展模式，在这其中肯定要有农副产品的粗加工、深加工、精加工。中国农业部、科技部在全国建立了好多农业产业园，我也正在规划一些国家级的农业科技产业园，我的感悟很深，在这一领域肯定会出现创新式的发展模式。习近平主席也讲到新型城镇的发展一定要依靠农业科技产业。

    另外，还有交通产业、智能产业、新型工业产业等都会迎来发展机遇。城镇化发展带来的产业关联性应该是整个社会的全面性，一个房地产行业会给200多种行业200多种商品带来机遇；一个汽车行业也会带动将近300多种行业，所以新型城镇化带来的是对整体社会的推进。这次的提出应该是国家找到了新的出路。我在很多场合也提到，这个新型城镇化的提出晚了至少20年。如果在20年前提出，那么如今的经济发展状况将不同凡响，人们的生活方式也会不同，包括生活质量也会有本质的变化。很多不真正理解城镇化的总以为是一般意义上的农村人进城，实际上它是一种社会变革，带来社会整体的提高。如果一个社会的城市化达到85%时，则全面进入一个后现代社会，中国则不可小觑了。

本刊：最后，请您谈谈对中国新型城镇化发展前景的展望。

张鸿雁：这要提及一个词，即“城市文明方式普及率”。按照西方发达国家的讲法是，如果一个城市有30%城市人口时，城市文明普及率可达50%；如果一个城市城市人口达到50%时，70%左右的人会享受城市的生活方式。社会的这种发展会带来结构性的改变，带来人生整体社会价值取向的改变。如果一个社会城镇人口达到85%左右时，其实也就算完成了城市化，可有近95%的人享受城市文明。

    我认为，新型城镇化是中国社会整体复兴的一个战略模式，是一次与西方文艺复兴相媲美的一个中国式的城市文艺复兴，最终是对人的解放，是中国梦实现过程。是一种新的经济产业的复兴，也是中国本土化文化的复兴，这种文化的复兴就在于人的思想、精神、才智的解放，给更多人的发展提供一个舞台，让更多的人发挥创造力，更有尊严地生活和创造生活。这是一个深刻的社会变革，是对中国社会传统价值取向、文化和生活方式的变革。

    新型城镇化会让更多的人过上城市的好生活，会带来生活质量的提升，形成一个富有的社会。让更多的农民走向城市，成为中国的中产阶级，中产阶级的庞大是社会稳定的一个基础，也是社会的发展目标之一，这种结构性转移将使社会更加稳定、和谐。新型城镇化会整个提高全民的生活品质，小城镇可以实现垃圾、污水等集中处理，公共设施集中建造，带来生活、文化质量的提升，进而使得小城镇交通集聚，各方面形成一种网络体系，这是值得展望的。

城镇化本身带来社会财富转型、财富积累后，会重新对自然、对社会进行补偿。根据西方经验，城市化接近60%时，社会财富总量增加溢出，社会对自然会重新补偿，会重塑自然。农业社会是对自然的单纯索取，而城市社会是对自然可以进行补偿的社会体系。

    经济发展到一定程度时，我们会感知到传统工业模式在消减，新型生产模式在生成。整个生产力也得到解放，解放劳动力使之不再受土地、时间等束缚，让更多的人享受生活，实现理想和价值追求。